28点俄乌和平计划是特朗普政府于2025年提出的俄乌冲突调解方案，被美方定位为可修改的“动态文件” [1] [8]。该计划由美国中东问题特使威特科夫牵头起草，并与俄总统特别代表德米特里耶夫进行过深入讨论 [7] [10-11]，内容包括俄乌双方撤退至约定地点后立即停火、乌克兰军队规模限制在60万人以内、【此处为站外链接，请谨慎打开】停止东扩、乌克兰100天内举行选举并由特朗普领导的和平理事会监督执行等条款 [11] [13]。根据协议安排，【此处为站外链接，请谨慎打开】将被归还在全球范围内被冻结的3000亿欧元资产中的大约三分之二的资金，剩余的1000亿欧元将用于在乌克兰境内开展美国主导的重建项目 [7] [13]。白宫强调该计划仍在磋商中，否认偏袒俄罗斯 [6]。
2025年11月20日，乌克兰总统【此处为站外链接，请谨慎打开】正式收到美方提交的和平计划草案，美国要求其在感恩节前签署协议 [1] [5]。次日泽连斯基与北约秘书长吕特通话讨论该计划，特朗普设定了11月27日为乌方接受计划的最后期限 [17]。11月22日，欧洲多国发表联合声明认为该计划可作为谈判基础，但反对武力改变边界等条款 [21]。11月23日，美国与乌克兰代表团在瑞士日内瓦举行会谈，共同起草更新后的和平框架文本 [29]。【此处为站外链接，请谨慎打开】、【此处为站外链接，请谨慎打开】等欧洲国家随后寻求修改计划中关于北约驻军、防务开支和领土冻结现状等内容，并与美方展开磋商 [24-25]。
计划背景
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美俄领导人2025年8月在阿拉斯加会晤后，俄乌和谈陷入僵局。10月，俄方拒绝特朗普“就地停火”建议，特朗普取消原计划在匈牙利举行的美俄领导人会晤，并制裁俄两家主要石油企业。 [4]
此次美国提出“28点”新计划，欧洲并没有参与起草，欧洲对此感到备受冷落。此后，欧洲多国领导人强调，任何涉及欧洲安全的方案必须要有欧洲国家共同参与。多国政府已开始协调应对“28点”新计划带来的影响。 [24]
发展历史
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02:21
美媒：白宫起草俄乌和谈“28点”新计划并与俄密谈
当地时间2025年11月18日，据美国Axios新闻网报道，有美国和俄罗斯官员向该媒体透露，美国政府一直在与俄方“秘密磋商”，以起草一份结束俄乌冲突的新方案。 [10]
当地时间2025年11月20日，乌克兰总统办公室宣布，总统泽连斯基已正式收到美方提交的俄乌冲突和平计划草案。泽连斯基明确了关乎乌克兰人民核心利益的基本原则，乌美双方达成共识，将围绕计划条款开展进一步协作，致力于达成体面终结冲突的解决方案。 [2]11月20日，美国白宫证实，特朗普政府确实在制定一项俄乌28点和平计划。 [6]同日，白宫还证实美国陆军部长德里斯科尔在访问乌克兰期间，与乌克兰总统泽连斯基举行会晤。《华尔街日报》称，德里斯科尔向泽连斯基概述了28点俄乌和平协议的框架。他与多名美国陆军高级将领访问基辅，旨在向乌克兰保证最终协议将对乌克兰有利 [6]。同日，美媒曝光了28点俄乌和平计划全文。 [1]
00:38
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据央视，据美国白宫新闻秘书莱维特当地时间11月20日下午在例行记者会上证实，美国政府高级官员近日与乌克兰方面举行会晤，讨论了一项“应能被俄乌双方接受的和平计划”。莱维特称，美国国务卿鲁比奥和美国中东问题特使威特科夫参与了会谈，并称美国政府正就如何结束俄乌冲突与“俄乌双方进行良好对话”。 此前有消息称，美国政府正在尝试重启俄罗斯与乌克兰的和平谈判，并已起草一项结束俄乌冲突的“28点”新计划，并同俄方展开深度讨论。这项计划的内容包括：乌克兰和平、安全保障、欧洲安全、美俄和美乌未来关系。白宫官员称，美国总统特朗普认为，如果各方展现出灵活性，就有机会结束俄乌冲突。
01:18
美媒：白宫起草俄乌和谈“28点”新计划
当地时间2025年11月20日，乌克兰总统办公室宣布，总统泽连斯基已正式收到美方提交的俄乌冲突和平计划草案。泽连斯基明确了关乎乌克兰人民核心利益的基本原则，乌美双方达成共识，将围绕计划条款开展进一步协作，致力于达成体面终结冲突的解决方案。泽连斯基预计近日将与特朗普通电话，就现有外交可能性及实现和平的核心要素展开详细磋商。
00:12
特朗普向泽连斯基下最后通牒：必须同意俄乌“28点计划”
当地时间2025年11月20日，乌克兰官员表示，特朗普政府已告知泽连斯基及其团队，白宫正在按照“激进”的时间表推进该提案，以期在年底前结束战争。他们称，美国官员期望泽连斯基在下周四感恩节之前签署协议，目标是在本月晚些时候在莫斯科展示和平协议，并在12月初完成整个进程。 [5]
2025年11月20日，美国阿克西奥斯新闻网站发布特朗普政府起草的结束俄乌冲突28点新计划草案的完整内容，要点包括俄罗斯与乌克兰和欧洲缔结互不侵犯协议，乌克兰承诺不加入北约等。报道说，虽然计划中多项内容此前一直被乌方拒绝，但乌总统泽连斯基未排除接受这一计划的可能性。根据这项计划，一旦协议达成，俄乌双方撤退到约定地点后立即停火；乌克兰将在100天后举行选举；协议将由美国总统特朗普领导的和平理事会监督执行。 [11]
00:38
美乌会谈结束：鲁比奥称“富有成果” 乌方代表未现身
当地时间2025年11月23日，美国白宫发布联合声明称，美国与乌克兰代表团当天在瑞士日内瓦就美方提出的结束俄乌冲突“28点”新计划举行会谈。声明形容双方磋商“建设性、聚焦且相互尊重”。声明称，此轮会谈“成效显著”，双方在对齐立场、明确下一步路径方面取得“有意义的进展”，并据此共同起草了一份更新后的和平框架文本。双方重申，任何未来协议必须完全维护乌克兰的主权，并确保可持续的公正和平。美乌双方同意在未来数日继续就联合提案展开密集工作，同时与欧洲伙伴保持紧密联系，确保相关进程协调推进。声明强调，最终决定将由美国总统和乌克兰总统作出 [29]。（详见：【此处为站外链接，请谨慎打开】）
计划内容
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计划制定
这项新计划由美国中东问题特使威特科夫牵头起草，并与俄总统特别代表德米特里耶夫进行过深入讨论，乌克兰和欧洲方面都没有参与。但目前并无美国官员正式确认该计划的内容。 [7]一位美国官员告诉Axios新闻网，美国政府将该计划视为一份“动态文件”，可以根据与各方的讨论进行修改。但这位官员坚称，这是一项公平的提议，美国希望乌克兰认真、迅速地参与其中。特朗普也已亲自表示支持该计划 [8]。
计划全文
1. 乌克兰的主权将得到确认。
2. 俄罗斯、乌克兰和欧洲将缔结一项全面的互不侵犯条约。过去30年来的所有争议都将得到解决。
3. 预计俄罗斯不会入侵邻国，北约也不会进一步扩张。
4. 在美国的斡旋下，俄罗斯和北约将举行对话，以解决所有安全问题，并为缓和局势创造条件，从而确保全球安全，并增加合作和未来经济发展的机会。
5. 乌克兰将获得可靠的安全保障。
一位美国官员告诉Axios新闻网，这将是美国向乌克兰提供的明确安全保障，也是在这些会谈中首次正式提出这一承诺，但该提议并未提供更多细节。
6. 乌克兰武装部队的规模将限制在60万人以内。
注：据一位乌克兰官员称，乌克兰军队目前拥有80万至85万人，战前约为25万人。
7. 乌克兰同意在其宪法中写入不加入北约的条款，北约也同意在其章程中加入一项条款，规定未来不会接纳乌克兰加入。
8. 北约同意不在乌克兰驻军。
注：包括法国和英国在内的北约国家一直在制定各自的方案，其中包括战后在乌克兰境内部署少量欧洲部队。这份计划似乎否决了这种可能性。
9. 欧洲战斗机将驻扎在波兰。
10. 美国的保障：
美国将因提供保障获得补偿；
如果乌克兰入侵俄罗斯，它将失去美国的保障；
如果俄罗斯入侵乌克兰，美国等除将采取果断的协调军事回应外，所有对俄全球制裁将恢复，对（俄罗斯）新领土的承认以及该协议（赋予俄罗斯）的所有其他利益都将被撤销；
如果乌克兰无故向莫斯科或圣彼得堡发射导弹，则该安全保障将被视为无效。
11. 乌克兰符合欧盟成员国资格，在相关问题审议期间，将获得进入欧洲市场的短期优惠准入。
12. 推出一系列强有力的全球措施旨在重建乌克兰，包括但不限于：
设立乌克兰发展基金，投资于快速增长的产业，例如科技、数据中心和人工智能。
美国将与乌克兰合作，共同重建、开发、现代化改造和运营乌克兰的天然气基础设施，包括管道和储气设施。
共同努力修复受战争影响的地区，以恢复、重建和现代化城市及居民区。
基础设施建设。
矿产和自然资源的开采。
世界银行将制定一项专项融资方案，以加快这些工作的开展。
13. 俄罗斯将重新融入全球经济：
解除制裁将分阶段、逐案进行讨论和商定。
美国将与俄罗斯签署一项长期经济合作协议，在能源、自然资源、基础设施、人工智能、数据中心、北极稀土金属开采项目以及其他互利共赢的商业合作领域开展共同发展。
俄罗斯将被邀请重新加入八国集团。
14. 冻结的（俄罗斯）资金将按以下方式使用：
1000亿美元的俄罗斯冻结资产将投资于美国主导的乌克兰重建和投资项目；
美国将获得该项目50%的利润。欧洲将追加1000亿美元，以增加可用于乌克兰重建的投资额。欧洲的冻结资金将被解冻。剩余的俄罗斯冻结资金将投资于一个独立的俄美投资基金，该基金将在特定领域实施联合项目。该基金旨在加强两国关系，增进共同利益，从而形成避免再次发生冲突的强大动力。
15. 将设立美俄安全问题联合工作组，以促进和确保本协议所有条款的遵守。
16. 俄罗斯将把其对欧洲和乌克兰的不侵犯政策写入法律。
17. 美国和俄罗斯将同意延长关于不扩散和控制核武器的条约的有效期，包括《第一阶段削减战略武器条约》（START I）。
注：作为美俄之间最后一项主要的军控条约，《新削减战略武器条约》（New START）将于2月到期。
18. 乌克兰同意根据《不扩散核武器条约》成为无核国家。
19. 扎波罗热核电站将在国际原子能机构的监督下启动，所发电能将在俄罗斯和乌克兰之间平均分配，比例为50:50。
20. 两国承诺在学校和社会中实施旨在促进对不同文化的理解和包容、消除种族主义和偏见的教育项目：
乌克兰将采纳欧盟关于宗教宽容和保护语言少数群体的规定。
两国同意废除所有歧视性措施，并保障乌克兰和俄罗斯媒体及教育的权利。（注：类似理念已纳入特朗普2020年的以巴和平计划。）
必须摒弃并禁止一切纳粹意识形态和活动。
21. 领土：
克里米亚、卢甘斯克和顿涅茨克将被承认为事实上的俄罗斯领土，包括美国在内等国会予以承认。
赫尔松和扎波罗热将沿接触线冻结战线，这意味着接触线将获得事实上的承认。
俄罗斯将放弃其上述五个地区之外控制的其他商定的领土。
乌克兰军队将从其目前控制的顿涅茨克州部分地区撤出，该撤离区将被视为中立的非军事缓冲区，国际社会承认其为俄罗斯联邦领土。俄罗斯军队不得进入该非军事区。
22. 在就未来领土安排达成一致后，俄罗斯联邦和乌克兰均承诺不以武力改变这些安排。如违反此项承诺，任何安全保障均不适用。
23. 俄罗斯不会阻止乌克兰利用第聂伯河进行商业活动，双方将就黑海粮食自由运输达成协议。
24. 将设立一个人道主义委员会，以解决悬而未决的问题：
所有剩余的战俘和遗体将以“全部交换”的方式进行交换。
所有被拘留的平民和人质，包括儿童，都将被遣返。
将实施家庭团聚计划。
将采取措施减轻冲突受害者的苦难。
25. 乌克兰将在（停火）100天后举行选举。
26. 参与此次冲突的所有各方将获得战争期间行为的完全赦免，并同意今后不再提出任何索赔或申诉。
27. 本协议具有法律约束力。其执行将由特朗普总统领导的和平委员会监督和保障。任何违反协议的行为都将受到制裁。
注：这与特朗普提议的加沙和平协议框架基本相同。
28. 一旦各方同意本备忘录，停火将在双方撤退至商定地点并开始执行协议后立即生效。 [1]
计划解读
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内容解读
据美国媒体披露，新计划内容可能包括乌克兰大幅割让领土、缩减军队规模，限制远程武器类型、停火后欧洲不向乌派遣维和部队等。 [4]
当地时间2025年11月20日，英国《每日电讯报》披露，美俄官员近期通过密谈起草一项旨在结束俄乌冲突的“28点”新计划。根据该计划，俄罗斯将摆脱西方制裁，重新加入七国集团（G7），并收回其大部分被冻结资产。报道称，这项计划由美俄官员在最近几周秘密起草。作为换取和平的代价，乌克兰军队规模将被削减一半、被禁止拥有远程导弹，并解散其最精锐的战斗部队，从而削弱乌克兰军事实力。根据该方案，俄罗斯将获得对顿涅茨克和卢甘斯克地区的完全控制权，同时国际社会将承认俄罗斯对克里米亚的控制。此外，俄罗斯也将被欢迎重返G7，使其恢复为八国集团（ G8）；西方国家对俄制裁将被解除；并将在与美国达成的北极勘探协议中获得经济提振。
根据协议安排，俄罗斯将被归还在全球范围内被冻结的3000亿欧元资产中的大约三分之二的资金。剩余的1000亿欧元将用于在乌克兰境内开展重建项目。美国将从这些项目中获得一半利润 [7]。
根据这项计划，俄与乌、欧洲缔结互不侵犯协议，俄把对乌和欧洲的非侵略政策写入法律；乌获得可靠安全保障，军队规模限制在60万人以内；北约不再扩张，不在乌驻军，欧洲战斗机将驻扎在波兰。计划内容显示，乌军从其目前控制的顿涅茨克州部分地区撤出，该撤离区将被视为中立的非军事缓冲区。在核问题上，美俄同意延长不扩散和控制核武器相关条约的有效期，乌同意按照《不扩散核武器条约》成为无核国家。在战后重建问题上，美乌合作开发和运营乌天然气基础设施；分阶段、逐案商定解除对俄制裁；美俄签署在能源、稀土金属开采等领域长期合作协议等。此外，俄罗斯被冻结资产中，将有1000亿美元投资于美国主导的乌克兰重建和投资项目，美国将获得该项目50%的利润。根据这项计划，一旦协议达成，俄乌双方撤退到约定地点后立即停火；乌克兰将在100天后举行选举；协议将由美国总统特朗普领导的和平理事会监督执行。此外，有消息称，在美方向乌方提交的另一份协议草案中，有内容显示，美国及其欧洲盟友承诺，未来将把针对乌克兰的任何“重大、蓄意和持续的武装攻击”视为对整个“跨大西洋共同体”的攻击，将予以包括使用武力在内的回应；为乌提供安全保障的初始期限为10年。草案包括乌克兰、美国、欧盟、北约和俄罗斯的签名栏。 [13]
按照美国媒体的说法，“28点新计划”由白宫近期秘密起草并与俄罗斯讨论，该方案可能包括乌克兰大幅割让领土、缩减军队规模等，多项内容此前一直为乌方所拒绝。方案内容披露后，未参与拟订的欧洲国家表示反对。美国战略与国际问题研究中心欧洲、俄罗斯和欧亚项目主任马克斯·伯格曼表示：“这一方案对乌克兰而言将是一颗极其难以下咽的苦果。”伯格曼认为，更为危险的是，这不仅会在乌克兰和美国之间造成裂痕，更可能引爆欧洲与美国、北约与美国之间的分歧，这种连锁反应将极具破坏性。未来一周尤其需要警惕事态发展。 [23]
专家看法
中国人民大学国际关系学院教授刁大明分析表示，美国政府强推28点新计划，主要原因是急于实现俄乌停火，兑现竞选承诺。但是，美国对乌克兰的极限施压可能难以令乌方接受这一计划。 [31]
